全国审计部门聚焦地方政府债务风险防控，合肥市隐性债务达475.38亿元引关注

防范化解重大风险是今年全国审计部门的工作重点。其中一项是地方政府债务风险防控情况。而违法违规举债担保形成隐性债务，这又是审计工作中的重中之重。

今年各省市按照审计署的统一部署，对地方政府债务风险情况进行了审计。审计重点在于地方违法违规举债担保所形成的隐性债务。近日，合肥市审计局公布了相关信息，截至 2017 年末，市本级形成的隐性债务（即地方债管理系统以外的政府性债务）为 475.38 亿元，这一消息引起了市场的关注。

第一财经记者进行梳理后发现，近期有不少省市的审计部门公布了 2017 年度省级预算执行以及其他财政收支的审计工作报告，也就是所谓的预算审计报告。在这些报告中，地方政府债务风险防范情况被当作审计重点。并且，不少地方都存在不同程度的违法违规举债从而形成隐性债务的情况。

多省揭露隐性债务

政府及其部门在法定政府债务限额范围之外举借的债务，包括直接举借的债务以及承诺以财政资金偿还和提供担保等方式举借的债务，且这些债务未纳入地方债管理系统，这类债务就是隐性债务。

近日，贵州省审计厅公布的预算审计报告表明，从 3 个市（州）政府性债务审计情况来看。其一，有的地区在 2016 年 8 月以前存在管控不足的问题，像未依照规定的举债渠道，通过政府购买服务、违规担保等形式进行融资。其二，有 1 个县在该省政府性债务“七严禁”管理规定发布之后，依然违规通过平台公司，以 8.80%的年利率向信托公司融资 2 年期的资金 3740 万元，此资金用于旅游基础设施建设。

山东省审计厅 7 月底的预算执行审计报告表明，有 3 个市进行了以公益性资产抵押的融资行为，还有 9 个县通过医院、学校举债等方式进行了融资，这些融资的总额达到 36.56 亿元。

浙江省审计厅在今年 7 月底公布的预算审计报告里指出，部分市县在债务限额之外新增的政府隐性债务规模较大。有 9 个市县存在不同程度的政府隐性债务。乡镇的财政赤字或者隐性赤字情况不能被忽视。在审计的 284 个乡镇中，有 49 个乡镇存在财政赤字，金额为 23.19 亿元，有 19 个乡镇存在隐性赤字，金额为 18.56 亿元。

广东省审计厅在今年 7 月公布的预算审计报告中表明，梅州市存在违规提供债务担保的情况，揭阳市也有此行为，这两处涉及的债务金额为 10.96 亿元。

西藏自治区审计厅的预算审计报告显示，当地存在变相举债的情况，并且政府隐性债务规模较大，这也就意味着存在潜在的债务偿还风险。

具体而言，有 1 个市本级采用政府购买服务、行政机关违规充当贷款主体、承诺用财政资金偿还贷款以及“明股暗债”等手段，以变相的方式举借了 41.33 亿元的政府债务，存在较大风险。还有 1 个县本级通过让建筑企业垫资承包建设党政办公楼、市政基础设施、教育卫生以及酒店等 77 个建设项目的方式，违规地进行了变相举借政府债务，金额为 21.54 亿元。目前该县的财政收入每年平均还不到 4000 万元，这就导致存在着较大的债务偿还风险。并且还有 1 个县本级出现了违规行为，将 18.29 亿元的公益性资产注入到了融资平台公司。

河南省审计厅的预算审计报告表明，有 5 个省辖市本级以及 29 个县（市、区）政府及其所属部门，依旧通过银行贷款、集资等手段，直接进行政府债务的举借，金额为 15.26 亿元。同时，2 个省辖市本级和 9 个县（市、区）政府借助所属融资平台公司和国有企业来举借政府相关债务，数额是 12.95 亿元。

海南省审计厅的预算审计报告表明，该省政府性债务的总体情况处于可控状态。自 2017 年 7 月开始清理整顿不规范的政府融资担保行为之后，长期支出责任快速增长的这种态势得到了有效的抑制。有 1 个市本级的债务率超出了 100%的警戒线。1 个管理委员会在 2017 年 11 月依然违规向企业借款 725 万元。11 个市县存在不规范举债的情况，涉及应整改事项 88 项，其中已经整改了 42 项，还有 46 项未整改，占比 52.27%。

今年审计署在进行第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计时，发现了黑龙江省大庆市存在通过向企业借款等方式违规举借政府性债务的情况，金额为 19.7 亿元；同时还发现重庆市南岸区也通过向企业借款等方式违规举借政府性债务，金额同样是 19.7 亿元。

隐性举债手法揭秘

2015 年实施的新预算法明确了一个规定，即地方政府举债的唯一合法渠道是发行地方政府债券。第一财经记者对近些年审计部门以及财政部门所公布的违法违规举债手法进行了梳理，经梳理发现，有不少地方通过借政府融资平台公司来进行变相举债，同时还通过不规范的 PPP 模式、政府购买服务、政府性基金、专项建设基金、股权投资、委托代建项目、土地以及收费权等抵押贷款的方式来变相举债。

湖南省审计厅察觉到，在 2015 年之后，当地市县政府性债务呈现出增长较快的态势，并且隐性债务所占的比例比较高。在对隐性债务高涨的方式进行分析时，发现有一些地方是通过不规范的政府购买服务以及 PPP 项目来进行举债的。

有的市县把工程项目或者将工程项目与服务捆绑在一起，将其当作政府购买服务项目，并且约定了保底承诺；有的市县签订了不真实的政府购买服务合同，以此来协助融资平台公司进行融资；有的市县在 PPP 项目中包含了政府保底的条款，同时社会资本方不参与项目的实际运营。

另外，地方存在通过不规范的政府投资基金来举债的情况，也存在通过专项建设基金来举债的情况，还存在通过股权投资来举债的情况，以及通过委托代建项目来举债的情况，这些情况比较常见。

一些市县在政府投资基金方面承诺用财政资金回购股权；一些市县政府在国家开发银行、农业发展银行的专项建设基金项目里，承诺以财政资金进行回购；一些市县的股权投资项目实际上是“明股实债”。

此外，地方通过不规范的土地、收费权等抵押贷款变相举债。

审计还发现，有的市县以项目特许经营权进行质押和抵押贷款；有的市县以公益性收费权进行质押和抵押贷款；有的市县以公益性资产进行质押和抵押贷款。

一些地方持续进行违规担保，从而形成了或有债务。有的市县政府给融资平台公司违规开具了担保函和承诺函。还有的市县政府在专项建设基金以及股权投资合同中，约定了政府回购的相关选择性条款等。

一些融资平台公司尚未完成市场化转型，而一些市县的融资平台公司仍在承担政府融资职能，这些市县政府承诺用财政资金来偿还其债务。实际上，在财政部等披露的众多地方违法违规举债担保案例里，绝大部分都能看到当地融资平台公司的存在。

6 月 20 日的第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，审计署审计长胡泽君作出表示。2017 年 7 月全国金融工作会议过后，相关地区的风险防范意识有了进一步的提升。举债的冲动得到了有效的遏制，违规举债的问题明显减少了。目前，债务风险正在被有序且有效地进行防控。

去年开始，财政部陆续封堵了地方政府借助融资平台公司进行变相融资的渠道，封堵了通过 PPP 模式进行变相融资的渠道，封堵了利用政府性基金进行变相融资的渠道，封堵了通过政府购买服务进行变相融资的渠道。同时，对那些违法违规举债担保的地方进行了严肃的问责，其中部分负有直接违法举债责任的官员被直接撤职。

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