中共中央国务院印发国家突发事件总体应急预案全面贯彻总体国家安全观

近日，中共中央和国务院印发了《国家突发事件总体应急预案》。接着，他们发出了通知，要求各地区各部门依据实际情况认真贯彻落实该预案。与此同时，《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发〔2005〕11 号）被废止。

《国家突发事件总体应急预案》主要内容如下。

为能有效防范并化解重大安全方面的风险，以及应对突然发生的事件。同时，要保护好人民群众的生命和财产安全，还要维护好国家安全以及社会的稳定。基于此，制定了本预案。

1 总 则

1.1 总体要求

1.2 适用范围

本预案可用于党中央、国务院应对特别重大突发事件的工作，能对全国突发事件应对工作起到指导作用。

1.3 突发事件分类分级

本预案中所说的突发事件，是突然发生的情况。这种情况会造成或者有可能造成严重的社会危害。并且需要采取应急处置措施来进行应对。这些突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

自然灾害包含多种类型。其中主要有洪水干旱这类水旱灾害。还有气象方面的灾害。以及地震灾害、地质灾害。包括海洋相关的灾害。还有生物灾害以及森林草原火灾等。

事故灾难方面。主要涵盖工矿商贸等生产经营单位发生的各类生产安全事故。还包括交通运输方面的事故，海上溢油事故，公共设施和设备方面的事故，核事故，以及火灾，还有生态环境方面的事件、网络安全事件、网络数据安全事件、信息安全事件等。

公共卫生事件包含多种类型。其中有传染病疫情。还有群体性不明原因疾病。以及群体性中毒。包括食品安全事故。也有药品安全事件。还有动物疫情。另外还有其他严重影响公众生命安全和身体健康的事件。

社会安全事件包含多种类型。其中主要有刑事案件。还有恐怖事件、群体性事件以及民族宗教事件。同时也包括金融方面的突发事件、涉外方面的突发事件以及其他会对市场和社会稳定产生影响的突发事件。

上述各类突发事件常常相互交叉关联，并且有可能同时发生，还可能引发次生事件以及衍生事件，所以应当进行具体的分析，并且统筹进行应对。

根据社会危害程度以及影响范围等相关因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件划分成特别重大、重大、较大、一般这 4 个级别。突发事件的分级标准是由国务院或者国务院所确定的部门来制定的，此标准被用作突发事件信息报送以及分级处置的依据。而社会安全事件的分级则有另外的规定。

1.4 应急预案体系

突发事件应急预案体系包含各级党委和政府制定的各类应急预案以及相关支撑性文件，还包含县级以上党委和政府有关部门、基层组织、企事业单位、社会团体等制定的各类应急预案以及相关支撑性文件。县级以上党委和政府的应急预案由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案这三部分组成。

2 组织指挥体系

2.1 国家层面指挥体制

党中央和国务院针对特别重大突发事件的应对工作作出决策安排。根据实际的需求，会设立国家突发事件应急指挥机构。并且会指定相关的负责同志来组织突发事件的应对工作。其成员包括党中央、国务院、中央军委的有关部门以及地方党委和政府的负责同志等。在必要的时候，还可以派出工作组或者设立前方指挥部来指导有关工作。

中央和国家机关有关部门依据职责分工，组织协调并指导本领域的突发事件应对管理工作。它们承担着相关国家突发事件应急指挥机构的综合协调工作，其具体职责在相关国家专项应急预案中有着明确的规定。其中，公安部承担着协调处置社会安全类重大突发事件的职责；国家卫生健康委负责开展卫生应急工作；应急管理部负责组织、指导并协调安全生产类以及自然灾害类等突发事件的应急处置工作；生态环境部负责对突发生态环境事件应急工作进行协调处置；中央网信办负责对网络安全、网络数据安全与信息安全类突发事件进行协调处理。

2.2 地方层面指挥体制

县级以上地方党委和政府按照规定设立突发事件应急指挥机构，该机构由本级党委和政府主要负责同志牵头组成。这个应急指挥机构统一指挥协调本地的突发事件应对工作。同时，根据实际需要，还会设立相关类别突发事件应急指挥机构，用于组织、协调、指挥突发事件应对工作。突发事件发生之后，能够根据情况设立现场指挥机构。这个机构可以统一组织和指挥现场的应急处置以及救援工作。同时，还可以结合实际情况，按照规定成立临时党组织。成立临时党组织的目的是加强思想政治工作，发挥战斗堡垒的作用。

村（社区）应当依法健全应急工作机制，做好本区域应急管理相关工作。

相邻地区需要建立信息共享机制，也要建立应急联动机制，一起把区域性的突发事件防范应对工作做好，一起把流域性的突发事件防范应对工作做好，一起把关联性强的突发事件防范应对工作做好。

2.3 专家组

各级各类突发事件都有应急指挥机构。这些应急指挥机构建立了相关的专业人才库。根据实际的需要，会聘请有关的专家。这些专家组成了专家组。专家组为应急管理提供决策建议。在必要的时候，专家组会参加突发事件应急处置工作。

3 运行机制

3.1 风险防控

县级以上地方党委和政府需健全风险防范化解机制，把安全风险防范归入基层网格化管理当中。要按照规定对各类危险源、危险区域以及传染病疫情、生物安全风险等进行调查、评估与登记，同时要强化风险的早期识别以及信息的报告和通报。各地应定期开展公共安全形势的分析工作，在必要的时候向社会进行通报。

3.2 监测与预警

3.2.1 监测

各地各有关部门需完善监测网络，将信息资源进行整合。要加强对气象、水文、地震、地质、森林、草原、荒漠、海洋、生态环境、空间目标等方面的综合监测。同时，也要加强对重大危险源、危险区域、重大关键基础设施、交通运输状况、人员分布和流动情况等的监测。此外，还需对传染病和不明原因疾病、动物疫情、植物病虫害、食品药品安全、金融异动、网络数据安全、人工智能安全等进行监测。推动专业监测与群测群防深度融合，通过多种途径收集获取信息并共享。建立健全基础信息数据库，加强信息的综合以及分析研判。及早发现可能引发突发事件的苗头性信息，并提出预警和处置措施建议。

3.2.2 预警

国家建立并健全了突发事件的预警制度。依据突发事件发生时的紧急程度、发展态势以及可能导致的危害程度，把预警级别划分成一级、二级、三级、四级。这些级别分别用红色、橙色、黄色、蓝色来进行标示，其中一级属于最高级别，其划分标准是由国务院或者国务院所确定的部门来制定的。县级以上地方政府有责任统一发布预警信息，或者授权有关部门、应急指挥机构来发布预警信息。同时，县级以上地方政府要结合实际情况，制定出具体的实施办法。

当可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，会依据分级标准确定预警级别，接着发布相应级别的预警信息，同时决定并宣布有关地区进入预警期，向有关方面进行报告和通报情况，并且会根据事态的发展及时作出调整。

预警信息需采用统一格式。其主要内容包含预警类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、公众应采取的防范措施以及发布机关、发布时间等。

预警信息进行传播。利用突发事件预警信息发布系统、应急服务平台、应急广播、短信微信等这些方式，来扩大预警的覆盖面；对于老幼病残孕等这类特殊人群以及学校、养老服务机构、儿童福利机构、未成年人救助保护机构等这些特殊场所，还有农村偏远地区等警报存在盲区的地方，以及夜间等特殊时段，采取鸣锣吹哨、敲门入户等具有针对性的措施，确保能够精准地通知到位。

预警信息发布后，会依法采取一系列措施。包括转移疏散人员，提前预置应急力量，调集物资装备，保卫重点目标，保障公共设施安全运行等。在必要的时候，还会依法采取封控有关区域，暂停公共场所的活动，实行错峰上下班或者让学校停课、企业停业、工厂停工、产业停产、交通停运等其他防范性和保护性措施。

突发事件危险消除时，及时解除预警，终止预警期并解除已采取的有关措施；突发事件已经发生或研判将要发生时，立即启动应急响应。

3.3 处置与救援

3.3.1 先期处置与信息报告

地方各级党委和政府要建立起完善的突发事件信息报告工作机制。要及时向上级党委和政府报送突发事件信息，且信息要做到客观、真实。不能出现迟报、谎报、瞒报、漏报的情况，也不能压制、阻挠紧急信息的报送。

突发事件发生后，涉事单位需立即采取行动控制事态发展。同时，要组织开展应急处置与救援工作。并且，要如实向所在地党委、政府或其有关部门报告情况，提出支援需求。此外，还需根据事态发展变化及时续报。乡镇（街道）以及村（社区）需统筹调配本区域的各类资源和力量，按照相关应急预案及时且有效地进行处置，以控制事态。各地在进行探索，以建立起突发事件信息统一接报处置的体系。

报告内容包含以下方面：有时间方面的情况；有地点方面的内容；有信息的来源；明确了事件的性质；涵盖了影响的范围以及损害的程度；涉及人员伤（病）亡和失联的情况；呈现了发展的趋势；还包含已经采取的措施等。

地方各级党委和政府及其有关部门要做好几件事。一是加强突发事件信息的获取工作；二是加强对突发事件信息的核实工作；三是加强对突发事件信息的研判工作。并且要按照规定进行报告，同时还要通报相关方面。

事件有可能演变成特别重大或重大突发事件，这种情况下应当即刻报告，并且不会受到突发事件分级标准的限制。

3.3.2 响应分级

国家构建起完备的突发事件应急响应制度。在国家层面，应急响应级别依据突发事件的性质、特点、危害程度以及影响范围等因素，从高到低依次划分为一级、二级、三级、四级。其具体的启动条件和程序在国家相关的专项应急预案以及部门应急预案中都有明确规定。

要在突发事件应急预案中确定应急响应级别。

突发事件发生之后，相关的党委以及政府和其部门马上依照应急预案开启应急响应，并且依据事态的发展状况及时对响应级别进行调整。对于那些属于小概率、高风险、超常规的极端事件，要坚决地提级响应，以此来保证能够快速且有效地控制事态的发展。

3.3.3 指挥协调

突发事件应急指挥有两种指挥机制，一是中央、地方分级指挥，二是队伍专业指挥，这两种指挥机制相结合。

初判发生特别重大或者重大突发事件时，原则上由事发地的省级党委和政府来组织指挥应对工作；初判发生较大突发事件时，原则上由市级党委和政府组织指挥应对工作；初判发生一般突发事件时，原则上由县级党委和政府组织指挥应对工作。倘若涉及跨行政区域的情况，就由相关的行政区域联合应对，或者由共同的上一级党委和政府组织指挥应对工作。如果超出本行政区域的应对能力，那么上一级党委和政府会提供响应支援或者指挥协调应对工作。在必要的情况下，国家相关应急指挥机构或者经党中央、国务院批准新成立的国家突发事件应急指挥机构会统一指挥协调应对工作。

在应对突发事件时，所有进入现场的应急力量、装备以及物资等都要服从现场指挥机构的统一调度。其中，相关的应急力量会按照规定的指挥关系和指挥权限来实施行动，以此来确保相互之间能够衔接好，并且配合得很顺畅。

3.3.4 处置措施

突发事件发生后，相关地方党委和政府迅速行动。他们组织力量，调集资源。依据有关规定和实际情况，开展人员搜救工作。开展抢险救灾工作。开展医疗救治工作。开展疏散转移工作。开展临时安置工作。开展应急救助工作。开展监测研判工作。开展损失评估工作。实施封控管控措施。维护秩序。做好应急保障等处置工作。并且采取与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应的措施，防止引发次生、衍生事件。在必要情况下，可以依据法律征收、征用单位和个人的财产，将其用作应急物资。中央和国家机关的有关部门会提供支援和支持。对于相关的具体处置措施，应当在相应的应急预案中进行进一步的明确。

- 及时发布相关信息，引导社会舆论。

组织相关地区和部门的负责人参与应急处置与救援，同时协调医疗专家和应急队伍参与其中。

协调相关地区和部门来提供应急保障，其中包含协调事发地的中央单位与地方党委以及政府之间的关系，还要调度各个方面的应急资源等。

研究并决定地方党委和政府所提出的请求事项，对于重要事项，需上报给党中央、国务院进行决策。

（4）及时向党中央、国务院报告应急处置与救援工作进展情况；

（5）研究处理其他重大事项。

3.3.5 信息发布与舆论引导

并且要根据事件的处置情况，做好后续的发布工作。

发生特别重大、重大突发事件且造成重大人员伤亡或社会影响较大时，由省级党委和政府或者负责牵头处置的中央和国家机关有关部门发布信息。在国家层面应对时，由国家突发事件应急指挥机构或者中央宣传部会同负责牵头处置的部门统一组织发布信息。通常情况下，有关方面应在 24 小时内举行首场新闻发布会。

要加强舆论引导，按照规定做到及时发布信息，确保信息准确，保持信息客观，做到全面发布信息。对于虚假信息或者不完整的信息，应当及时进行澄清。

3.3.6 应急结束

突发事件应急处置工作完成后，相关威胁和危害得以控制与消除之时，依据“谁启动、谁终止”的原则，由相关党委和政府或者相应的应急指挥机构、部门来宣布应急结束。设立了现场应急指挥机构的，应当及时对其进行撤销。与此同时，要采取必要的措施，以防止次生、衍生事件的发生或者突发事件的再次复发。

3.4 恢复与重建

3.4.1 善后处置

相关地方党委和政府要组织开展救助工作，要做好补偿事宜，要给予抚慰，要进行抚恤，要做好安置工作，要处理理赔事务等。同时，要为受突发事件影响的群众提供心理援助以及法律服务，还要加强疫病防治和环境污染治理。对于可以返还的被征用财产部分，要及时予以返还；如果财产被征收、征用或者在征用后出现毁损、灭失的情况，要按照规定给予补偿。有关部门应当迅速核拨救助资金和物资。

3.4.2 调查与评估

相关地方党委和政府要及时展开行动，对由突发事件所导致的影响以及带来的损失进行调查与评估，同时还要把相关资料做好收集、整理以及归档等工作。其中，对于特别重大突发事件，国务院会派出调查组，或者由党中央、国务院授权有关部门牵头组织。这些部门会会同相关地方，去查明事件的起因、经过、性质、影响、损失以及责任等方面的情况。同时，要总结经验教训，对应对工作进行复盘评估，提出改进措施建议，向党中央、国务院作出报告，并且按照有关规定向社会公开。相关结论将作为灾害救助、损害赔偿、恢复重建以及责任追究的依据。

地方各级政府应当组织对本行政区域上一年度发生的突发事件进行评估。

3.4.3 恢复重建

恢复重建工作坚持中央进行统筹指导，地方充当主体，全社会广泛参与，并且原则上由相关地方政府来负责。若需要国家给予援助或者进行统筹协调，就由事发地的省级政府提出请求，国务院的有关部门依据调查评估报告以及受灾地区的恢复重建规划，提出解决的建议或者意见，经国务院批准之后再组织实施。

4 应急保障

4.1 人力资源

国家综合性消防救援队伍是应急救援的骨干力量且具备综合性与常备性。应当对其力量体系进行建设管理。红十字会等单位根据职责分工和实际需要，依托现有资源，加强本行业领域专业应急力量建设。加强国家区域应急力量建设。

军队应急专业力量依法被纳入国家应急力量体系，它被当作应急处置与救援的突击力量，并且加强了针对性的训练演练。

乡镇（街道）可以单独建立基层应急救援队伍，也可以与有关单位、社会组织共同建立；开发区可以单独建立基层应急救援队伍，也可以与有关单位、社会组织共同建立；工业园区可以单独建立基层应急救援队伍，也可以与有关单位、社会组织共同建立；港区可以单独建立基层应急救援队伍，也可以与有关单位、社会组织共同建立；风景区可以单独建立基层应急救援队伍，也可以与有关单位、社会组织共同建立；有条件的村（社区）可以单独建立基层应急救援队伍，也可以与有关单位、社会组织共同建立，以此发展壮大群防群治力量，有效发挥先期处置作用。

各地完善相关政策措施，鼓励社会应急力量发展；各有关部门推动社会应急力量发展，健全参与应急救援现场协调机制；引导社会应急力量规范有序参与应急处置与救援行动。

健全各类应急队伍之间的协作配合机制，加强共同训练、共同演练，共享相关装备、器材、物资以及训练设施等，做好安全防护工作，以形成整体合力。同时增进应急队伍在国际上的交流与合作。

4.2 财力支持

防范和应对突发事件所需的财政经费，依据财政事权和支出责任进行划分，由不同级别来负担。地方各级政府需要把突发事件防范和应对工作所需的经费纳入本级的预算当中。财政部门以及审计部门应当对突发事件财政应急保障资金的使用情况以及效果进行监督和评估。

积极发挥商业保险的作用，使保险体系得以健全。大力发展巨灾保险，积极推行农村住房保险等保障民生类相关保险，以及安全生产、环境污染和食品安全责任保险等。鼓励单位和公民踊跃参加保险。各地、各有关部门和单位应当为参与应急救援、传染病疫情防控等工作的人员购买人身意外伤害等保险，同时配备必要的防护装备和器材，以此来降低安全风险。

鼓励公民进行捐赠和援助，鼓励法人进行捐赠和援助，鼓励其他组织进行捐赠和援助。有关部门要加强对捐赠款分配的管理，有关单位要加强对捐赠款分配的管理。有关部门要加强对捐赠物分配的管理，有关单位要加强对捐赠物分配的管理。有关部门要加强对捐赠款使用的管理，有关单位要加强对捐赠款使用的管理。有关部门要加强对捐赠物使用的管理，有关单位要加强对捐赠物使用的管理。

4.3 物资保障

应急管理部与国家发展改革委等部门一同构建应急物资保障体系，将应急物资实物储备、社会储备和产能储备予以完善。同时制定储备规划和标准，建立重要应急物资目录，对物资品种和储备布局进行优化，使物资紧急配送体系得以完善。加强国家重要物资监测，针对短期可能出现的物资供应短缺情况，建立集中生产调度机制和价格临时干预机制。进一步完善应急物资补充更新的相关工作机制和应急预案，以确保所需应急物资，尤其是生活必需品和药品等能够及时供应。

地方各级政府需依据相关法律、法规等规定，对应急避难场所进行规划、建设与管理，同时做好物资储备与保障工作。公民、法人以及其他组织应被鼓励储备基本的应急自救物资和生活必需品。

4.4 交通运输与通信电力保障

完善综合交通运输应急保障体系，相关部门和单位需保证在紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度与优先放行。要发挥高铁和航空的优势，构建应急力量、物资、装备等的快速输送系统，以确保运输的安全快速畅通。省级政府应依法建立在紧急情况下对社会交通运输工具的征用程序，保障抢险救灾人员和物资能够及时安全送达。

公安、交通运输等部门提高救援力量快速调运能力。

工业和信息化部以及广电总局等相关部门构建并完善了应急通信网络与应急广播体系，使公众通信网络的防灾抗毁能力以及应急服务能力得以提升，同时推动了应急指挥通信体系的建设工作，并且强化了在极端条件下现场应急通信的保障力度。

各有关部门和单位要确保在极端情况下能够应急发电、照明以及进行现场供电抢修恢复。

4.5 科技支撑

加强突发事件应对管理的科技支撑，注重把新技术应用于监测工作，注重把新设备应用于监测工作，注重把新手段应用于监测工作，注重把新药品应用于监测工作，注重把新技术应用于预警工作，注重把新设备应用于预警工作，注重把新手段应用于预警工作，注重把新药品应用于预警工作，注重把新技术应用于应急处置工作，注重把新设备应用于应急处置工作，注重把新手段应用于应急处置工作，注重把新药品应用于应急处置工作，注重把新技术应用于救援工作，注重把新设备应用于救援工作，注重把新手段应用于救援工作，注重把新药品应用于救援工作。

健全应急指挥平台体系，此体系是自上而下的。推进多方面的数字化能力建设，包括立体化监测预警网络、大数据支撑、智慧应急以及应急预案等。完善多种功能，如突发事件的监测预警功能、应急值守功能、信息报送功能、视频会商功能、辅助决策功能、指挥协调功能、资源调用功能、预案管理功能和应急演练功能。

中央有关部门应结合自身职责，加强突发事件应急保障体系建设，完善保障预案。国家机关相关部门也要如此，同时指导并督促地方健全应急保障体系和快速反应联动机制，以确保突发事件发生后能快速启动应急保障机制。

5 预案管理

5.1 预案编制

国家层面的专项应急预案以及部门应急预案，是由相关部门进行组织编制的，然后按照规定的程序进行报批以及印发。各个地方以及相关的部门，需要承担起责任，把本地本系统的应急预案体系建立并完善起来。对于重要基础设施的保护、重大活动的保障以及区域性、流域性的应急预案，要将其纳入专项或者部门应急预案的管理范畴之中。

5.2 预案衔接

各级各类应急预案需做到上下协调且左右衔接，以防止出现交叉情况并避免产生矛盾。应急管理部承担着综合协调应急预案衔接工作的职责，同时对应急预案体系建设进行指导。各省的总体应急预案要及时抄送给应急管理部。在国家专项应急预案报批之前，由牵头部门按照相关程序与应急管理部进行协调衔接。各地以及各有关部门要做好相关应急预案的衔接工作。

5.3 预案演练

国家相关应急指挥机构或者各类应急预案牵头编制部门要制定应急演练计划，并且定期组织演练。各地要根据实际情况，有计划、有重点地组织对相关应急预案进行演练。各地以及各有关部门要加强应急演练场所的建设，以此为抓实抓细培训演练工作提供保障。

5.4 预案评估与修订

各地各有关部门需加强应急预案的动态优化以及科学规范管理。要及时依据突发事件应对情况和演练评估结果，对应急预案内容进行调整。还要定期组织对相关应急预案进行评估和修订，以此增强应急预案的针对性、实用性以及可操作性。

5.5 宣传与培训

本预案实施后，应急管理部要与中央和国家机关有关部门一同做好宣传、解读以及培训工作。地方各级党委和政府需针对本地的特点来开展突发事件应急预案的宣传和培训工作，并且通过多种方式广泛地组织开展应急法律法规以及安全保护、防灾减灾救灾、逃生避险、卫生防疫、自救互救等知识技能的宣传和教育培训，以此筑牢人民防线。各有关方面需要有计划地开展培训工作，对象是领导干部以及应急救援和管理人员，目的是提高他们的应急能力。

5.6 责任与奖惩

责任追究制纳入对有关党政领导干部的监督内容。在突发事件应急处置与救援中作出突出贡献的集体和个人，会按照相关规定获得表彰和奖励；存在违法违规行为的，会依据有关国家法律和党内法规被追究责任；未按规定编制修订突发事件应急预案、未定期组织应急预案演练的，也会依照有关规定被追究责任。

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